CENTER FOR ECONOMIC RESEARCH

Предусмотреть, вступая в ВТО

Сельскохозяйственные продукты, в частности продукты питания, имеют стратегическое значение для многих стран, которое выходит за рамки их экономического значения. Во многих развивающихся странах сельское хозяйство может быть единственной отраслью, способной производить экспортную продукцию, отвечающую требованиям мирового рынка. По этой причине отрасль сельского хозяйства пользуется широким комплексом мер государственной поддержки, которые включают в себя меры субсидирования, торговой защиты, льготы и специализированное регулирование в развитых и развивающихся странах.

Как и во многих развивающихся странах, сельское хозяйство имеет большое значение для экономики Узбекистана. В частности, в 2019 году валовый выпуск аграрного сектора составил 224,3 трлн. сум., валовая добавленная стоимость составила 130,6 трлн. сум., или 28,1% от валового внутреннего продукта страны. По итогам 2019 года внешнеторговый оборот отрасли составил 2,81 млрд. долл., из них объем экспорта сельскохозяйственной продукции за вычетом экспорта хлопка-волокна – 1,46 млрд. долл. а импорт составил 1,35 млрд. долл.

Кроме того, в сельском хозяйстве осуществляют свою деятельность более 31,1 тыс. предприятий. По данным Министерства занятости и трудовых отношений, в 2018 году в сельскохозяйственной отрасли были заняты 1 938 тыс. человек, или 14,6% от общей численности занятых в национальной экономике.

На фоне возобновления процесса вступления Узбекистана во Всемирную торговую организацию (далее – ВТО) и ввиду важной роли этого сектора требуются тщательное изучение и анализ механизмов торговли сельхозтоварами, правил и требований всех соглашений по сельскому хозяйству, опыта вступления других стран для определения оптимального вектора развития сельского хозяйства.

Для стран с переходной экономикой, включая и Узбекистан, главные вопросы экономической политики при вступлении в ВТО заключаются в следующем. Как осуществить необходимые структурные реформы? Как повысить эффективность? В каком объеме следует оказывать поддержку сельскому хозяйству, по сравнению с другими секторами экономики?

Регулирующие принципы сельского хозяйства в ВТО

Переговоры Уругвайского раунда (1986-1994 гг.) привели к первому всеобъемлющему своду многосторонних торговых правил, касающихся именно сельского хозяйства, которые включают в себя следующие основные компоненты:

• Соглашение по сельскому хозяйству (далее – ССХ);
• графики перехода к новым тарифным ограничениям и субсидиям или

перечни обязательств, принятых членами ВТО для установления ограничений на тарифы;

• Соглашение по санитарным-фитосанитарным мерам.

Кроме того, для членов, вступивших после 1995 года, имеется юридический обязательный документ – «протокол вступления», в котором cодержатся юридически обязательные положения, применяемые к новому члену ВТО.

Требования ВТО в рамках соглашения по сельскому хозяйству. В ССХ не дается четкого определения для термина «сельскохозяйственный продукт». Вместо этого в приложении 1 к ССХ приведены перечень охватываемых товаров в группах 1-24 по Гармонизированной системе (ГС), а также тринадцать других категорий, за исключением рыбы и рыбопродуктов. Таким образом, ССХ охватывает не только основные сельскохозяйственные продукты, такие как пшеница, молоко и живые животные, но и сельскохозяйственные продукты высокой переработки, такие как хлеб, масло, сыр, шоколад, колбасные изделия, вино и спиртные напитки. Кроме того, перечень охватываемых товаров распространяется на необработанные шелк, хлопок, лен и подобные материалы, используемые для текстильного производства. С другой стороны, не только рыба и рыбопродукты, но и лесопродукты и резина исключаются из сферы охвата ССХ, несмотря на то, что они являются важными категориями сельскохозяйственной продукции для многих стран.

Этот беспорядочный режим не соответствует обычному использованию термина «сельскохозяйственные товары» как на английском языке, так и в международной практике. Эти несоответствия стали еще более заметными в связи с появлением биотоплива, некоторые виды которого входят в перечень сельхозпродуктов.

Основные положения ССХ. Главной целью Соглашения является ограничение мер, искажающих мировые сельскозяйственные рынки путем установления справедливой и рыночной системы сельскохозяйственной торговли.

Соглашения устанавливают положения и обязательства в трех областях (см. рис. 1):

• доступ к рынку – различные торговые ограничения в отношении импорта;
• внутренняя поддержка – субсидии и другие программы, которые повышают цены сельхозпродуктов и/или гарантируют доходы фермеров;
• экспортные субсидии и другие методы, используемые для того, чтобы сделать экспорт искусственно конкурентоспособным.

Связь ССХ с другими соглашениями ВТО. В принципе, все правила ВТО по торговле товарами применяются к сельскому хозяйству. В их число входят Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГААТ) и акты, касающиеся санитарных и фитосанитарных мер, таможенной оценки, импортного лицензирования, предотгрузочной инспекции, защитные меры (временное повышение тарифов для борьбы с импортом или падением цен), субсидии в целом и различные стандарты, правила и требования к маркировке, которым импортные товары должны соответствовать (известные как «технические барьеры в торговле»). Соглашения ВТО по услугам (Генеральное соглашение по торговле услугами) и по «Торговым аспектам прав интеллектуальной собственности» (ТРИПС) также применяются к сельскому хозяйству. В случае возникновения конфликта между соглашениями, преимущественную силу имеют правила, содержащиеся в Соглашении по сельскому хозяйству.

Доступ к сельскохозяйственному рынку

Улучшение доступа на рынок для сельскохозяйственной продукции было первым вопросом, затронутым в декларации Пунта-дель-Эсте (Мексика) и в ССХ. Согласно декларации, принцип ГАТТ, основанный только на тарифах, распространяется на сельскохозяйственную продукцию путем преобразования, по существу, всех нетарифных мер (которые затрудняют доступ к сельскохозяйственной продукции на рынок) в тарифы.

Статья 4.2 ССХ запрещает целый ряд нетарифных мер, которые ранее использовались в отношении сельскохозяйственных товаров. К ним относятся: квоты и запрет на импорт; разные импортные пошлины; минимальная импортная цена; соглашения о добровольном ограничении экспорта; нетарифные барьеры, осуществляемые через государственные компании.

Соглашение не запрещает все нетарифные формы ограничения на импорт. Меры, доступные для правительства при условии, что они соответствуют критериям ГАТТ или другим соглашения ВТО, применимые ко всем товарам, включают:

• ограничение импорта для решения проблемы платежного баланса;
• общие защитные меры;
• общие исключения (такие как общественная мораль, сохранение ресурсов и человека, жизнь и здоровье животных и растений);
• санитарные и фитосанитарные меры, охватываемые Соглашением СФС, связанные с безопасностью пищевых продуктов, животных и здоровьем растений;
• технические барьеры в торговле, такие как стандарты на продукцию, технические регламенты и маркировка;
• другие меры, охватываемые общими положениями ВТО, которые не являются специфическими для сельского хозяйства.

Тарифная квота. Применение таможенных квот означает, что количество ввозимого товара в пределах квоты облагается лишь пошлиной по низкой ставке либо не облагается вовсе, а товар, ввозимый сверх количества, установленного квотой, облагается по более высокой ставке. В настоящее время в рамках ВТО сельскохозяйственная продукция защищена только тарифами. В некоторых случаях рассчитанные эквивалентные тарифы были слишком высокими, чтобы предоставить какую-либо реальную возможность для импорта. Таким образом, была создана система тарифных квот для поддержания существующих уровней доступа к импорту и обеспечения минимальных возможностей доступа.

Специальные защитные меры. Страны, ставшие членами ВТО после Уругвайского раунда, не имеют права использовать специальные защитные меры в сельском хозяйстве по ССХ в случае резкого увеличения импорта – права, которое некоторые первоначальные члены ВТО предусмотрели в своих тарифных перечнях. Вместе с тем, новые члены, как и все члены ВТО, имеют право применять обычные защитные меры, предусмотренные в Соглашении по защитным мерам ВТО. Следуя определенным процедурам и соблюдая определенные условия, правительство может временно ограничить импорт того или иного товара. Один из необходимых шагов – расследование ситуации, в которой предусмотрено применение защитной меры. Инициирование расследования – один из шагов, о которых следует уведомлять Комитет по защитным мерам.

Внутренняя поддержка

Сокращение государственных субсидий на сельскохозяйственное производство является второй основной целью как экспортеров, так и импортеров сельскохозяйственной продукции. Несмотря на тот факт, что регулирование государственной поддержки сельского хозяйства не является главной целью соглашений, главным спорным вопросом, в контексте вступления развивающихся стран в ВТО, стала именно государственная поддержка аграрного сектора.

В зависимости от способности государственной поддержки искажать рыночные условия, ССХ предусматривает три категории мер поддержки, оказываемых влияние на производство или торговлю сельскохозяйственной продукцией. Они называются корзинками, ассоциируемыми с цветами светофора: «зеленая корзина» – разрешенные меры, «янтарная» («желтая») – подлежащие сокращению, и «красная» – запрещенные. Несмотря на то, что в Соглашении ВТО отсутствует «красная корзина», «янтарная корзина» предполагает строгое запрещение всех мер, выходящих за ее пределы. В качестве альтернативы имеется «голубая корзина» – субсидии, связанные с программами ограничения производств.

Меры внутренней поддержки можно классифицировать на 2 основные категории: меры, освобожденные и не освобожденные от обязательств по сокращению. Первые могут применяться без каких-либо ограничений поддержки. Эта категория включает три основных пакета мер:

- «зеленый ящик»;

- «программы развития»;

- «голубой ящик».

Вторые включают пакет мер «янтарной корзины» (см. рис. 2).

«Зеленый ящик». Согласно правилам ВТО, меры поддержки «зеленого ящика» разрешены без каких-либо ограничений. Он охватывает две широкие категории: программы государственных услуг и прямые платежи. Критерии общих или конкретных типов мер приведены в Приложении 2 к ССХ.

Как правило, они должны предоставляться в рамках государственных программ, финансируемых государством (в том числе, когда правительство отказывается от доходов). Эти меры не должны оказывать влияние на формирование или поддержание цен для производителей. Вместе с тем, в случае развивающихся стран, особый режим предоставляется в отношении правительственных программ по обеспечению продовольственной безопасности и субсидированию продовольственных товаров для бедных. «Зеленый ящик» доступен как развитым, так и развивающимся странам.

Балийское решение министров расширило список общих услуг, добавив несколько программ, которые считаются особенно важными для развивающихся стран для развития сельских районов, продовольственной безопасности и сокращения масштабов нищеты и все они получают четкий «зеленый свет» для продолжения.

Прочие типы поддержки должны ограничиваться предельными значениями, установленными «общим показателем агрегированной меры поддержки» («АМП»[1]) или «текущим общим показателем агрегированной меры поддержки», должным образом отраженными в обязательствах членов.

«Голубой ящик». Это «янтарная коробка с условиями» – условия, предназначенные для уменьшения искажений. Любая поддержка, которая обычно находится в «янтарной коробке», помещается в «синюю коробку», если поддержка также требует ограничения производства от фермеров. В настоящее время нет ограничений по расходам на субсидии «голубого ящика». В ходе нынешних переговоров некоторые страны хотят сохранить «голубую коробку», так как считают ее важнейшим средством отказа от искажения субсидий для «янтарной корзины», не создавая при этом слишком больших трудностей.

«Янтарный ящик». Согласно статье 6 ССХ, меры поддержки, которые не отвечают критериям «зелёной корзины», «корзины развития» или «голубой корзины», относятся к мерам «янтарной корзины». Под сокращение попадают только те меры поддержки, которые считаются искажающими торговлю или производство (за некоторыми исключениями). К ним относятся меры по поддержке цен или субсидии, непосредственно связанные с объемами производства.

Эти меры поддержки ограничены: допускается минимальная поддержка – «de minimis»[2] (обычно в развитых странах 5% от сельскохозяйственного производства, 10% в развивающихся странах[3]).

Экспортные субсидии

Согласно ССХ, субсидиями являются все виды поддержки, перечисленные в статье 9.1, и которые должны быть сокращены. Ограничения установлены как в отношении количества субсидируемых экспортных товаров, так и в отношении объема расходов на такие субсидии.

Соглашением запрещаются экспортные субсидии на сельскохозяйственную продукцию, если эти субсидии не указаны в списках обязательств члена организации. Там, где они перечислены, соглашение требует от членов ВТО сократить как сумму средств, которую они тратят на экспортные субсидии, так и объемы экспорта, которые получают субсидии.

В течение периода реализации обязательств, развивающимся странам разрешается при определенных условиях использовать субсидии для сокращения затрат на маркетинг и транспортировку экспорта. На десятой Конференции министров в Найроби в 2015 году, страны-члены согласились ликвидировать экспортные субсидии с дифференцированными сроками. Развитые страны согласились незамедлительно ликвидировать большинство своих запланированных субсидий. Развивающиеся страны-члены будут сохранять гибкость в отношении покрытия расходов на маркетинг и транспорт для сельскохозяйственного экспорта до конца 2023 года, а беднейшие страны и страны-импортеры продовольствия получат дополнительное время для сокращения экспортных субсидий.

Опыт вступления соседних стран

К концу 2019 года в ВТО вступили 8 из 12 небалтийских стран СНГ, а именно (в порядке вступления) –- Кыргызстан, Грузия, Молдова, Армения, Украина, Российская Федерация, Таджикистан и Казахстан. За рамками ВТО остаются четыре постсоветские республики: Азербайджан, Беларусь, Туркменистан и Узбекистан. Поскольку условия вступления являются главным фактором успеха по достижению намеченных целей в рамках ВТО, изучение опыта уже вступивших в эту организацию постсоветских стран позволит Узбекистану сформировать оптимальную торговую политику в области аграрного сектора при вступлении в ВТО.

По доступу к рынку. Средняя ставка таможенных пошлин на сельскохозяйственные товарные группы по импорту у вступивших стран (Армения, Грузия, Кыргызстан, Казахстан, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан и Украина) варьируется от 10 до 14,7%. Эти средние показатели обязательств в сельском хозяйстве можно сравнить c обязательствами (или противопоставить обязательствам) ряда других членов ВТО: Китая (15,7%), Индии (113,1%), Европейского Союза (13,8%) и США (4,9%). Таким образом, обязательства стран СНГ в сельском хозяйстве – того же порядка, что и обязательства Китая и Европейского Союза, выше, чем у США, и гораздо ниже, чем у Индии. В настоящее время простой применяемый средний тариф Узбекистана по сельхозтоварам, по классификации ВТО, составляет 8,5%, что ниже аналогичного показателя стран СНГ, являющихся членами ВТО.

У тарифных профилей соседных стран (Российская Федерация, Казахстан, Кыргызистан и Тажикистан) есть одна общая особенность с Узбекистаном: напитки и табак, наряду с сахаром и кондитерскими изделиями, как правило, характеризуются самыми большими средними тарифами. Вместе с тем, у Таджикистана и Узбекистана высокий тариф по хлопчатнику.

Четыре из восьми стран-членов ВТО имеют тарифные обязательства без каких-либо тарифных квот. Молдова, Украина, Российская Федерация и Казахстан применяют тарифные квоты соответственно к 0,9%, 0,1%, 3,2% и 2,3% своих тарифных позиций в сельском хозяйстве.

По внутренней поддержке. В ВТО нет определения термина «развивающаяся страна». Также нет и критериев, позволяющих установить, какие члены ВТО являются развивающимися странами, а какие – нет. Опыт стран СНГ показывает, что применение правил ССХ в качестве развивающейся страны дает члену ВТО большую свободу маневра для оказания искажающей поддержки, поскольку не установлены никакие ограничения на объем определенных субсидий на покрытие затрат и инвестиционных субсидий.

Страны СНГ, ставшие членами ВТО ранее Таджикистана и Казахстана, вступили в эту организацию с применением к внутренней поддержке в сельском хозяйстве положений, предусмотренных для развитых стран. Ввиду этого они не могли исключить поддержку по «корзине развития» и использовали минимальный уровень 5%. Таджикистан же вступил в ВТО как развивающаяся страна, что позволило ему исключить определенную искажающую поддержку и использовать минимальный уровень («de minimis») 10%. Уровень «de minimis» для Казахстана составляет 8,5% от стоимости общего объема сельскохозяйственного производства. Исходя из опыта этих стран, можно отметить, что для Узбекистана при вступлении в ВТО целесообразно получить статус «развивающаяся страна».

Обязательства Армении, Казахстана и Кыргызской Республики по мерам «желтой корзины» сводятся к непревышению минимального порогового уровня субсидирования («de minimis»), который составляет 5% для Республики Армении и Кыргызской Республики и 8,5% для Республики Казахстан, т.е. АМП должен быть равен нулю. Условиями вступления Российской Федерации стала, помимо 5%-ного уровня «de minimis», возможность использования АМП в размере 9,0 млрд. долл. в 2012 г. с сокращением до 4,4 млрд. долл. к 2018 году.

По субсидированию экспорта. Несмотря на то, что экспортные субсидии, согласно Соглашению по субсидиям и компенсационным мерам запрещаются, тем не менее, ССХ допускает экспортные субсидии в объемах, не превышающих определенные связанные уровни, установленные в перечне члена организации. Однако члены ВТО с конца 1990-х годов последовательно добиваются, чтобы ни одна страна-кандидат не вступила в ВТО с правом предоставления экспортных субсидий в сельском хозяйстве. Все страны СНГ, являющиеся членами ВТО в результате многосторонних переговоров, взяли на себя нулевые обязательства по расходам на экспортные субсидии и по объемам субсидируемого экспорта.

Принципы рассмотрения вопроса об экспортных субсидиях представляют определенный интерес в процессе вступления в ВТО Узбекистана, так как согласно Постановлению Президента Республики Узбекистана «О мерах по расширению механизмов финансирования и страховой защиты экспортной деятельности» от 24.05.2019 года, внедрен механизм предоставления отечественным предприятиям субсидий на компенсацию до 50% затрат на транспортировку железнодорожным транспортом продукции на экспорт.

Если эти субсидии совпадают с базовым периодом в отношении данных, используемых при вступлении Узбекистана, что вероятно, то перед переговорщиками встанет важный вопрос. Члены рабочей группы могут возражать против предоставления Узбекистаном подобных экспортных субсидий в будущем и приложить серьезные усилия в переговорном процессе для того, чтобы Узбекистан принял обязательство по нулевому субсидированию экспорта в сельском хозяйстве.

Заключение

Проведенный аналитический обзор дает характеристику применяемых в рамках ВТО принципов и правил регулирования государственной поддержки отрасли сельского хозяйства. Учитывая стратегическую роль аграрного сектора для Узбекистана, важным является принятие во внимание практики зарубежных стран по вступлению в ВТО. Необходимо будет предусмотреть следующие основные моменты, касающиеся сельскохозяйственной отрасли, при вступлении страны в ВТО:

• - гармонизировать механизм поддержки сельского хозяйтсва с правилами и принципами ВТО;
• - в переговорах по вступлению в ВТО ориентироваться на большой Связанный общий АПП (агрегированный показатель поддержки) как на право предоставлять значительный объем искажающей поддержки в будущем;
• - добиться получения статуса «развивающаяся страна» в членстве ВТО.

[1] «АМП» означают годовой объем поддержки в денежном выражении в отношении какого-либо сельскохозяйственного продукта, предназначенной для произво­дителей основного сельскохозяйственного продукта, или поддержки, не связанной с конкретным продуктом для сельскохозяйственных производителей в целом.

[2] «de minimis» — поддержка, не связанная с конкретным продуктом, не пре­вышающая установленный уровень от общей стоимости сельскохозяйственной продукции, или поддержка, связанная с конкретным продуктом, не превышающая установленный уровень от общей стоимости производства основного сельскохо­зяйственного продукта в течение соответствующего года.

[3] «В ВТО нет определений «развитые страны» и «развивающиеся страны». Члены ВТО сами объявляют о том, какими странами они являются – «развитыми» или «развивающимися». При этом другие члены могут оспорить решение члена ВТО использовать положения, предусмотренные для развивающихся стран» (WTO 2014).

Хуршед Асадов, Нозим Ортиков, ЦЭИР Экономическое обозрение №4 (244) 2020